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剖析「千億金蛋」的關鍵工具

社會代價及回報評估系列(一)

 

香港地球之友高級環境事務主任周月翔

2013年11月26日

信報

*香港地球之友、香港海豚保育學會及獨立智庫公共專業聯盟牽頭和英國智庫新經濟基金會(New Economics Foundation)合作,為香港首次引進《社會代價及回報評估》(SROI),探討第三條機場跑道的利弊。信報刊載系列文章,此為第一篇。

 

香港機場管理局近月爆發人事內鬨,源於千億公帑如何使用,擴建跑道還是籌劃航天城優先。機管局是法定機構,雖然表面上自負盈虧,但無論是投資或賺蝕,最終都會由香港市民承擔,土地資源更屬公眾資產。機管局的發展不應成為利益團體火併的籌碼,市民除了要求政府和局方提高透明度,更需要找出一套全面而嚴謹的分析工具,始能了解不同方案的利弊。

 

機管局建議興建第三條機場跑道,耗資至少1320億港元,還未充份計算通脹及成本上升等因素,建造需時十年,大規模填海165公頃。如此昂貴的工程,無論是機管局融資,政府擔保或直接注資, 都是香港人埋單。

 

社會對應否興建第三條機場跑道有很大爭議,包括對環境生態的影響可否接受,現有跑道容量是否充份利用,香港機場如何定位等問題。近年,幾乎所有大型交通基建計劃都爭議不斷,但多年來政府對如何有效凝聚共識,似乎苦無良策。例如遷拆皇后碼頭和高鐵選址等事件,政府官員將之簡化為發展和保育之爭,結果反令社會撕裂更甚。由於城規和環評機制容許有限度的公眾參與,所以往往變成社會爭議的磨心。爭議不斷循環,歷史不斷重演。但究竟決策者和各方持份者,是否準確掌握爭議項目的社會代價和回報,從而在討價還價的過程中以科學理據和客觀分析為依歸,是一項亟待解決的難題。

 

客觀分析 減少爭抝

 

一直以來,政策及公眾對於工程項目的評估都習慣只著眼於經濟收益,例如生產力的增長和就業率等等。但事實上這些數字往往依賴統計和宏觀假設,沒有包含潛在持份者的需要或價值判斷。我們引進近年在國際社會被積極採用的《社會代價及回報評估》(英文簡稱SROI,Social Return on Investment) ,目的是盡量涵蓋所有持份者,將所有受影響的元素統一以幣值量化,令公眾掌握更清晰和客觀的分析,減少主觀爭抝的干擾。

 

我們將此方法學應用於第三條跑道項目上,結果顯示,單計算碳排放的社會代價便達1540至6400億元之鉅,相比之下,機管局單方面估算的淨經濟收益為5420億元。這表示在碳價格較低的情況下,社會在第三條跑道的投資可能取得正回報,但在氣候變化比預期嚴峻的情况下(由此導致碳價格上升),投資可能得不償失。若計算其他社會代價例如空氣污染對公眾健康、噪音污染對房地產價格及填海對海洋生態等影響,社會損失可能更大。(為方便對比,所有數據均以2013年港元價格計算,並只考慮從2012-2061年間超出兩條跑道系統的額外代價或收益,亦即純因第三條跑道引起的代價或收益,詳細分析將於往後的系列文章交待。)

 

英國希斯路機場在計劃興建第三條跑道時,英國民間智庫新經濟基金會採用了SROI進行評估,將那些沒有市場價格,難以量化的社會、環境因素一併計算在內。包括對於乘客、航空公司、政府、機場營運者、社區影響包括空氣污染、噪音、情緒影響,以及碳排放成本,建造成本。當中的影響有正面、也有負面的,一來一回計算後,成本較效益多過五十億英鎊,即是弊多於利。有清楚的數字,公眾和政府自有客觀的判斷。無可否認,量化過程涉及主觀因素,但這套評估方法重點在於有清晰分項,計算標準,及持份持份者參與的過程,讓公眾判斷。

 

現時政府倚賴機管局評估增建跑道的效益,一方面很難洗脱利益衝突的嫌疑,另一方面只有「整體」經濟收益分析,項目收益如何分配是一片空白。究竟航空公司、過境旅客、商務旅客還是本地旅遊業受益最多?公眾亦一無所知。

 

興建資金 可作他用

 

如果集中經濟收益評估,其他持分者的利益很容易被忽略。當中看似省卻了很多諮詢程序,但可能因快得慢,打擊政策的認受性。正由於項目前期發放的資料不完整,受影響的社羣往往只能臨近決策才警覺自身利益受損,政府官員卻埋怨持份者在最後拍板才反對,結果社會撕裂更甚,政府最後即使保住項目,卻付上很大的政治代價。

 

現時所有基建工程,除非涉及收地,否則所謂的諮詢都只是走程序,不涉及任何補償,根本無助利益平衡。英國用SROI評估希斯路機場擴建三跑項目時,將很多以往沒有計算的因素量化評估,包括可能增加的路面擠塞、空氣污染帶來的健康影響、噪音對樓價的打擊。量化後後得出二十五億英鎊的損失,碳排放導致六十二億英鎊的損失。根據污者自付的原則,排污者需為此作出補償。這個協調過程正是SROI的評估精神: 透過同相關持份者的溝通,釐定出補償的方法、金額,從而達至共識,變相掃除潛在的阻力。現時的環評機制根本無法提供這個功能,極其量只能訂出污染的上限。至於工程額外增加的污染,就無從追究了,更不用說對持份者的賠償。

 

全面評估有助凝聚社會共識

 

英國新經濟基金會去年再為英國的高鐵項目,進行社會代價及回報評估。高鐵工程耗資三百三十億英鎊,聲稱可以解決現時火車的擠塞情況及平衡地區經濟發展。結果評估認為,經濟效益未足以證明項目投資可達至政策目標。英國政府必須考慮,在社會資源短缺的情況下,以這個造價去興建高鐵是否最佳選擇?

 

特區政府計劃用以興建第三條跑道的龐大資金,足以解決不少社會上的燃眉之急,例如:全民退休保障、住屋不足、醫院短缺等等。無論庫房有多少盈餘,社會資源始終應按最優原則分配,投資第三條跑道是否最佳選項,必須採納更全面的準則檢視。

 

 

早在2011年擴建跑道諮詢之初,公民社會就開始提倡《社會代價及回報評估》,但機管局拒絕進行,可能有官員擔心先例一開,日後行政主導更形困難,但此舉會犧牲了市民的知情權,亦令公眾參與的意義大打折扣。

 

所知有限 難言參與

 

雖然公民團體的資金有限,機管局亦不提供額外數據,我們依然選取了最關鍵的四個範疇進行研究,包括碳排放、噪音、空氣和工程對海豚的影響。研究遵循五大原則:採用國際組織或國際學術機構認可的標準評估環境及社會影響,有關氣候變化的研究便是參考聯合國採用的方法;盡量以最新的官方數據為評估基礎,否則會依據歴史數據作出預測,並會清楚羅列預測及假設方法;透過調查及工作小組搜集持份者意見;以最持平方法作評估,避免高估或低估數據,一般會以最接近官方的個案作比較基礎;我們力求過程透明,所有預測、評估方法及數據均會公開。

 

過去民間團體主要倚賴有關當局提出發展方案和研究數據,然後作出被動回應或評論;2009年公共専業聯盟主動在高鐵項目中提出「錦上路總站方案」,是多年來的一次突破。今次研究是香港公民社會再進一步,採用國際通用的方法學,聘請富有經驗的英國専家作為顧問,經過大半年的資料搜集和嚴謹分析,務求達致不偏不倚的結論。

 

我們預計在未來數月能與公眾陸續分享研究成果,目的是豐富社會討論,有助政府和機管局制定符合民意和發展目標的政策。我們更期望抛磚引玉,推動政府將來踏出一大步,採用更全面的方式評估基建回報、社會代價和對持份者的影響。

 

作者周月翔是地球之友高級環境事務主任兼《社會代價及回報評估小組》的核心成員



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